Le dossier
Droit public interne : comprendre l'État, l'administration et les collectivités
Texte HORTENSE CASTAGNÈDE
Le droit public interne organise les rapports entre l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les citoyens. Il définit qui décide, comment on conteste une décision administrative et quelles sont les règles qui s'appliquent du sommet de l'État jusqu'à votre mairie.
Ce que recouvre le droit public interne
Le droit public interne est l'ensemble des règles juridiques qui régissent l'organisation et le fonctionnement des personnes publiques en France, ainsi que leurs relations avec les personnes privées. Le terme « interne » le distingue du droit international public, qui règle les rapports entre États ou entre États et organisations internationales.
La frontière avec le droit privé est structurante : le droit privé régit les rapports entre personnes privées (particuliers, entreprises) sur un pied d'égalité ; le droit public met en jeu une personne publique qui détient des prérogatives de puissance publique (contrainte, coercition, service public). C'est ce qui explique l'existence de deux ordres de juridictions : l'ordre judiciaire pour le droit privé, l'ordre administratif pour le droit public.
Le droit public interne s'applique sur le territoire de la République française, y compris les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Il ne concerne pas le droit de l'Union européenne, qui a sa propre hiérarchie, ni le droit international public (traités, coutume, droit des organisations internationales).
Les grandes branches du droit public interne
Le droit public interne se divise en plusieurs branches majeures, chacune ayant ses textes, ses juridictions et ses principes :
- Droit constitutionnel : il fixe l'organisation des pouvoirs publics, la séparation des pouvoirs, les droits et libertés fondamentaux. Son texte suprême est la Constitution du 4 octobre 1958.
- Droit administratif : il régit l'organisation et l'activité de l'administration (État, collectivités, établissements publics), ses rapports avec les administrés et le contentieux qui en découle.
- Droit des collectivités territoriales : il organise la décentralisation (communes, départements, régions, collectivités à statut particulier, collectivités d'outre-mer), leurs compétences, leur fonctionnement et leur contrôle.
- Finances publiques : il encadre le budget de l'État, la fiscalité, la comptabilité publique, la dette et les finances des collectivités (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale).
- Droit de la fonction publique : il définit le statut des agents publics de l'État, des collectivités et des établissements publics hospitaliers (titulaire, contractuel, catégories A, B, C, droits et obligations).
À retenir
Chaque branche a ses codes (code général des collectivités territoriales, code de la fonction publique, code de justice administrative, etc.) et sa jurisprudence propre, mais elles s'imbriquent : une décision municipale relève du droit des collectivités, du droit administratif et parfois du droit de la fonction publique.
La hiérarchie des normes et le rôle de la Constitution de 1958
Le droit français est organisé en pyramide, souvent appelée « hiérarchie des normes » ou « pyramide de Kelsen ». Au sommet se trouve le bloc de constitutionnalité : la Constitution du 4 octobre 1958, le préambule de 1946, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, la Charte de l'environnement de 2004. Toute loi doit leur être conforme.
Viennent ensuite les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés (article 55 de la Constitution), qui ont une autorité supérieure aux lois. Puis les lois organiques (qui complètent la Constitution), les lois ordinaires (votées par le Parlement), les ordonnances (prises par le Gouvernement sur habilitation du Parlement, article 38) et enfin les règlements (décrets du Premier ministre ou du Président, arrêtés ministériels ou locaux).
Le contrôle de constitutionnalité peut être exercé a priori par le Conseil constitutionnel (saisine obligatoire pour les lois organiques, facultative pour les autres) ou a posteriori par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), qui permet à tout justiciable de contester une loi déjà promulguée devant le Conseil constitutionnel via le Conseil d'État ou la Cour de cassation (article 61-1).
| Niveau | Textes | Exemples | Contrôle |
|---|---|---|---|
| Bloc de constitutionnalité | Constitution, DDHC 1789, Préambule 1946, Charte 2004 | Séparation des pouvoirs, libertés fondamentales | Conseil constitutionnel (a priori / QPC) |
| Bloc de conventionalité | Traité UE, CEDH, traités ratifiés | Droit de l'Union, Convention européenne des droits de l'homme | Conseil constitutionnel (art. 54), juge judiciaire/administratif |
| Loi | Loi organique, loi ordinaire, loi référendaire | Code pénal, code électoral, loi de finances | Conseil constitutionnel (a priori), QPC |
| Règlement | Décret (conseil des ministres / simple), arrêté | Décret d'application, arrêté préfectoral, arrêté municipal | Juge administratif (excès de pouvoir) |
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Les institutions en bref
La Constitution de 1958 instaure un régime semi-présidentiel. Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour cinq ans (article 6). Il nomme le Premier ministre et, sur proposition de ce dernier, les autres membres du Gouvernement (article 8). Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ; il dispose de l'administration et de la force armée (article 20).
Le Parlement est bicaméral : l'Assemblée nationale (députés élus pour cinq ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours) et le Sénat (sénateurs élus pour six ans au suffrage universel indirect par les grands électeurs, renouvellement par moitié tous les trois ans). Le Parlement vote la loi, contrôle l'action du Gouvernement et évalue les politiques publiques (article 24).
Le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection du Président, des députés et des sénateurs ; il statue sur la constitutionnalité des lois (articles 61, 61-1). Ses neuf membres sont nommés pour neuf ans non renouvelables (trois par le Président, trois par le président de l'Assemblée, trois par le président du Sénat) ; les anciens Présidents de la République en sont membres de droit.
Deux mécanismes majeurs articulent l'exécutif et le législatif : l'article 49 alinéa 3 (engagement de responsabilité du Gouvernement sur un texte, adoption sans vote sauf motion de censure) et la motion de censure (article 49 alinéa 2, vote à la majorité des membres composant l'Assemblée). Le Président peut dissoudre l'Assemblée nationale (article 12), après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées ; les élections ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.
L'administration et ses juges : la dualité des juridictions
La France connaît une dualité d'ordres de juridictions, consacrée par la loi des 16-24 août 1790 et confirmée par le Tribunal des conflits. L'ordre judiciaire (tribunaux judiciaires, cours d'appel, Cour de cassation) tranche les litiges entre personnes privées et les infractions pénales. L'ordre administratif (tribunaux administratifs, cours administratives d'appel, Conseil d'État) juge les litiges où une personne publique agit en utilisant ses prérogatives de puissance publique.
Le Conseil d'État est à la fois le conseiller juridique du Gouvernement (avis sur les projets de loi, décrets, certains arrêtés) et le juge suprême de l'administration. Il statue en premier et dernier ressort sur les recours contre les actes du Gouvernement (décrets, arrêtés ministériels) et en cassation des décisions des cours administratives d'appel. Il assure l'unité de la jurisprudence administrative.
Les tribunaux administratifs (42 en métropole et outre-mer) sont les juges de premier ressort du contentieux administratif courant : recours pour excès de pouvoir, contentieux de la responsabilité, référés, élections locales, fonction publique. Les cours administratives d'appel (9) connaissent de l'appel de leurs jugements.
Le Tribunal des conflits, composé paritairement de magistrats des deux ordres (quatre conseillers d'État, quatre magistrats de la Cour de cassation) et présidé alternativement pour trois ans par un membre de l'un ou l'autre ordre depuis la réforme du 16 février 2015, règle les conflits de juridiction (positifs : les deux ordres se déclarent compétents ; négatifs : les deux se déclarent incompétents) et les contradictions de jurisprudence.
Contester une décision administrative : les voies de recours
Face à une décision administrative défavorable (refus de permis, amende, radiation, silence gardé), plusieurs voies s'offrent à l'administré, qui peuvent se combiner ou se succéder.
Le recours gracieux et le recours hiérarchique
Le recours gracieux s'adresse à l'auteur de la décision (le maire pour un arrêté municipal, le préfet pour un arrêté préfectoral, le ministre pour un décret). Le recours hiérarchique s'adresse au supérieur hiérarchique de l'auteur. Ils ne sont pas obligatoires avant de saisir le juge, mais ils interrompent le délai de recours contentieux. Le délai pour les former est de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision (trois mois en outre-mer, quatre mois si résidence à l'étranger). L'administration dispose de deux mois pour répondre ; silence gardé vaut rejet.
Le recours contentieux devant le tribunal administratif
Si le recours gracieux échoue ou sans attendre sa réponse, on peut saisir le tribunal administratif dans un délai de deux mois (même délais géographiques). La requête se dépose en ligne via Télérecours citoyens ou au greffe (recommandé AR). L'avocat n'est pas obligatoire devant le tribunal administratif, sauf pour les litiges portant sur une somme d'argent ou l'exécution d'un contrat. Le recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée : pour obtenir la suspension en urgence, il faut engager une procédure de référé.
Les procédures de référé (urgence)
Le référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) permet au juge des référés du tribunal administratif de prescrire toute mesure nécessaire pour sauvegarder une liberté fondamentale, dans un délai de 48 heures. Le référé-suspension (article L. 521-1) vise à suspendre l'exécution d'une décision administrative quand il existe un doute sérieux sur sa légalité et qu'une urgence le justifie. Le référé-mesures utiles (article L. 521-3) permet d'ordonner des mesures conservatoires ou de remise en état.
Tableau récapitulatif des recours et délais
| Recours | Destinataire | Délai (métropole) | Effet sur le délai contentieux | Obligatoire ? |
|---|---|---|---|---|
| Recours gracieux | Auteur de la décision | 2 mois | Interrompt le délai | Non |
| Recours hiérarchique | Supérieur hiérarchique | 2 mois | Interrompt le délai | Non |
| Recours contentieux (TA) | Tribunal administratif | 2 mois | Sans objet | Non (mais nécessaire pour annuler) |
| Référé-liberté | Juge des référés (TA) | Pas de délai (urgence) | Ne fait pas courir le délai | Non |
| Référé-suspension | Juge des référés (TA) | Pas de délai (urgence) | Ne fait pas courir le délai | Non |
| Saisine CADA | Commission d'accès aux documents | 2 mois après refus | Obligatoire avant TA (sauf exceptions) | Oui (pour documents) |
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Les collectivités territoriales : organisation et compétences
L'article 72 de la Constitution pose le principe de la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus. Il n'y a aucune tutelle d'une collectivité sur une autre. Les collectivités sont : les communes (34 875 au 1er janvier 2026), les départements (96 en métropole, 5 en outre-mer), les régions (13 en métropole, 5 en outre-mer), les collectivités à statut particulier (Corse, Paris, Lyon, outre-mer) et les collectivités d'outre-mer (article 74).
La commune et le maire
La commune est la collectivité de base. Son organe délibérant est le conseil municipal, élu pour six ans au suffrage universel direct (scrutin de liste à deux tours dans les communes de 1 000 habitants et plus, scrutin majoritaire plurinominal en dessous). Le maire est élu par le conseil municipal ; il est à la fois agent de l'État (police d'état civil, élections, publication des lois) et organe exécutif de la commune (préparation et exécution des délibérations, pouvoir de police administrative).
Le maire dispose de pouvoirs de police générale (salubrité, sécurité, tranquillité publique) et de polices spéciales (circulation, bruit, lieux de culte, animaux). Ses arrêtés sont des actes réglementaires soumis au contrôle de légalité du préfet et au contrôle juridictionnel du tribunal administratif.
L'intercommunalité
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre permettent aux communes d'exercer ensemble certaines compétences : communautés de communes (zones rurales), communautés d'agglomération (zones denses), communautés urbaines et métropoles (grands pôles). Ils sont gérés par un conseil communautaire composé de délégués des communes membres. La loi NOTRe (2015) a renforcé leur rôle et élargi leurs compétences obligatoires (développement économique, aménagement de l'espace, politique de la ville, gestion des déchets, eau et assainissement).
Le département et la région
Le conseil départemental (conseillers départementaux élus pour six ans au scrutin binominal majoritaire à deux tours) gère l'action sociale (RSA, aide sociale à l'enfance, personnes âgées, handicap), les collèges, les routes départementales. Le conseil régional (conseillers régionaux élus pour six ans au scrutin de liste proportionnel à la plus forte moyenne) gère les lycées, la formation professionnelle, les transports régionaux et scolaires (TER, cars), l'aménagement du territoire, le développement économique.
Le préfet, représentant de l'État
Dans chaque département, le préfet représente l'État. Il assure la sécurité, coordonne les services déconcentrés, exerce le contrôle de légalité sur les actes des collectivités (il peut les déférer au tribunal administratif), gère les crises (catastrophes naturelles, pandémies). En région, le préfet de région est aussi préfet du chef-lieu de région ; il coordonne les politiques de l'État à l'échelle régionale.
Compétences partagées et chevauchements
Certaines compétences sont partagées (ex. : culture, sport, tourisme, développement économique). La loi NOTRe a clarifié la « clause de compétence générale » : les régions et départements ne peuvent intervenir qu'en matière d'intérêt régional ou départemental. Les communes gardent une compétence générale résiduelle. En cas de conflit, le préfet peut saisir le tribunal administratif.
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Pourquoi le droit public vous concerne au quotidien
Le droit public n'est pas abstrait : il s'invite dans la vie de tous les jours.
- Permis de construire, déclaration préalable : vous déposez un dossier en mairie ; le maire délivre ou refuse l'autorisation au nom de la commune. Refus ? Recours gracieux (2 mois), puis tribunal administratif (2 mois).
- Amende pour stationnement, excès de vitesse : c'est une décision administrative (officier du ministère public ou agent verbalisateur). Contestations : requête en exonération (45 jours), puis tribunal de police (ordre judiciaire) pour les contraventions, mais le contentieux de la légalité de l'arrêté de police relève du tribunal administratif.
- École, cantine, transport scolaire : la commune gère les écoles maternelles et élémentaires, le département les collèges, la région les lycées. Inscription, régime alimentaire, admission, exclusion : décisions administratives contestables.
- Fonction publique : concours, mutation, avancement, discipline, rupture : le statut des agents (titulaires ou contractuels) relève du code général de la fonction publique. Catégories A (bac+2 minimum), B (baccalauréat), C (sans diplôme ou CAP/BEP).
- Accès aux documents administratifs : tout document produit ou reçu par l'administration dans le cadre de sa mission est communicable (sauf exceptions : secret de la défense, vie privée, secret commercial). Refus ? Saisine de la CADA (2 mois), puis tribunal administratif.
- Responsabilité de l'État : dommage causé par un service public (hôpital public, police, école, travaux publics) : réparation possible si faute de service public ou risque spécial. Demande préalable à l'administration, puis tribunal administratif.
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Questions fréquentes
Quelle est la différence entre le droit public et le droit privé ?
Le droit privé régit les rapports entre personnes privées sur un pied d'égalité (contrats, responsabilité civile, famille). Le droit public régit les rapports où une personne publique (État, collectivité, établissement public) agit avec des prérogatives de puissance publique (contrainte, service public). Cette distinction fonde la dualité des juridictions : ordre judiciaire pour le privé, ordre administratif pour le public.
Qu'est-ce que la hiérarchie des normes ?
C'est l'organisation pyramidale des règles de droit : au sommet le bloc de constitutionnalité (Constitution, DDHC 1789, Préambule 1946, Charte 2004), puis les traités internationaux, les lois organiques, les lois ordinaires, les ordonnances, les règlements (décrets, arrêtés). Une norme inférieure ne peut contredire une norme supérieure.
Combien de temps ai-je pour contester une décision administrative ?
Le délai de droit commun est de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision (trois mois en outre-mer, quatre mois à l'étranger). Ce délai s'applique au recours gracieux, au recours hiérarchique et au recours contentieux devant le tribunal administratif. Un recours gracieux ou hiérarchique interrompt ce délai.
L'avocat est-il obligatoire devant le tribunal administratif ?
Non, l'avocat n'est pas obligatoire devant le tribunal administratif, sauf pour les litiges portant sur une somme d'argent ou l'exécution d'un contrat (article R. 431-2 du code de justice administrative). Pour un recours pour excès de pouvoir (annulation d'une décision), vous pouvez vous défendre seul.
Qu'est-ce que le référé-liberté et dans quel délai le juge statue-t-il ?
Le référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) permet au juge des référés du tribunal administratif de prescrire toute mesure nécessaire pour sauvegarder une liberté fondamentale. Le juge statue en principe dans les 48 heures. Il ne tranche pas le fond du litige, il ne fait que protéger la liberté menacée en urgence.
Qui décide quoi entre la commune, le département et la région ?
La commune gère l'état civil, l'urbanisme (PLU, permis), les écoles maternelles/élémentaires, la voirie comunale, la police du maire. Le département gère l'action sociale (RSA, ASE, personnes âgées/handicapées), les collèges, les routes départementales. La région gère les lycées, la formation professionnelle, les TER, l'aménagement du territoire, le développement économique. Certaines compétences sont partagées (culture, sport, tourisme).
Comment saisir le Défenseur des droits ?
Le Défenseur des droits est une autorité indépendante. On le saisit gratuitement : en ligne sur defenseurdesdroits.fr, par courrier (libre, sans timbre), ou via un délégué local. Il intervient pour les droits des usagers du service public, les discriminations, les droits de l'enfant, la déontologie des forces de sécurité, les lanceurs d'alerte. Il peut proposer une médiation, formuler des recommandations ou transmettre au procureur.
Sources
- Conseil constitutionnel : texte intégral de la Constitution du 4 octobre 1958
- Service-public.fr : recours gracieux et hiérarchique devant l'administration
- Service-public.fr : saisir le tribunal administratif
- Service-public.fr : accès aux documents administratifs
- Service-public.fr : fonction publique, catégories A, B, C
- Légifrance : code de justice administrative
- Conseil d'État : site officiel
- Vie-publique.fr : portail de l'information publique
- Collectivités-locales.gouv.fr : portail des collectivités territoriales
- CADA : commission d'accès aux documents administratifs
- Défenseur des droits : site officiel
- Fonction-publique.gouv.fr : portail de la fonction publique