Texte HORTENSE CASTAGNÈDE
Commune, intercommunalité, département, région, préfet : qui décide quoi près de chez vous. La France compte 34 875 communes et 1 254 EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2025, chaque échelon exerçant des compétences précises définies par la loi. Avec 34 875 communes, la France représente près de 40 % des communes de l'Union européenne. Ce maillage territorial structure la vie quotidienne de 68 millions d'habitants : écoles, routes, aide sociale, urbanisme, transports, développement économique. Comprendre qui fait quoi entre la mairie, le conseil départemental, le conseil régional, l'intercommunalité et la préfecture est indispensable pour exercer ses droits de citoyen.
Qu'est-ce qu'une collectivité territoriale ?
Une collectivité territoriale est une structure administrative française, distincte de l'administration de l'État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d'un territoire précis. L'article premier de la Constitution énonce : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. […] Son organisation est décentralisée. » L'article 72 précise que les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus.
Selon l'Insee, sont définies comme collectivités territoriales : les communes, les départements auxquels s'ajoutent les cinq départements d'outre-mer, les régions auxquelles s'ajoutent également cinq régions d'outre-mer, les collectivités à statut particulier, et les collectivités d'outre-mer (Com). La Nouvelle-Calédonie est une collectivité sui generis, disposant d'un statut particulier prévu par le titre XIII de la Constitution.
Jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les termes « collectivité locale » et « collectivité territoriale » coexistaient. Depuis, seule l'expression « collectivité territoriale » figure dans la Constitution. Les collectivités sont des personnes morales de droit public, dotées d'un budget propre, gérant librement leurs ressources (impôts locaux, dotations de l'État) dans les limites fixées par la loi. Cette personnalité juridique leur permet de conclure des contrats, d'acquérir des biens, d'ester en justice et de percevoir des impôts.
Le principe de libre administration, constitutionnel depuis 2003, signifie que les collectivités règlent par elles-mêmes les affaires relevant de leur compétence, sans ingérence de l'État dans leur gestion courante. L'État n'exerce qu'un contrôle de légalité a posteriori, assuré par le préfet. La compensation financière des charges transférées est un principe constitutionnel : toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités doit s'accompagner de ressources équivalentes.
Les trois échelons de droit commun : commune, département, région
Les catégories de collectivités locales de droit commun sont les communes, les départements et les régions (article 72, alinéa 1er de la Constitution). Chaque catégorie possède des caractéristiques identiques : un conseil élu au suffrage universel direct et un exécutif (maire, président de conseil départemental, président de conseil régional). Cette architecture à trois niveaux garantit qu'aucun territoire n'est sans collectivité de proximité.
La loi détermine les compétences de chaque collectivité. La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence pour les départements et les régions : ils ne peuvent plus agir que dans le cadre des compétences que la loi leur attribue expressément. Seule la commune conserve la clause générale de compétence (article L. 2121-29 du CGCT), lui permettant d'intervenir dans toutes les matières présentant un intérêt public local. Cette distinction fait de la commune l'échelon le plus polyvalent.
La spécialisation des départements et des régions répond à une logique de clarification : le département devient chef de file de l'action sociale et de la solidarité territoriale, la région chef de file du développement économique et de l'aménagement du territoire. Cette répartition vise à éviter les doublons et à améliorer la lisibilité de l'action publique.
| Collectivité | Assemblée délibérante | Exécutif | Principales compétences (loi NOTRe) |
|---|---|---|---|
| Commune | Conseil municipal | Maire | Gestion des écoles maternelles et élémentaires ; urbanisme, logement, environnement ; action sociale de proximité ; état civil ; police administrative ; voirie communale |
| Département | Conseil départemental | Président du conseil départemental | Action sociale (enfance, personnes âgées, personnes handicapées, RSA) ; gestion des collèges ; voirie départementale ; SDIS |
| Région | Conseil régional | Président du conseil régional | Développement économique ; gestion des lycées ; transports non urbains (interurbains, scolaires) ; aménagement du territoire ; formation professionnelle ; gestion des fonds européens |
Des compétences partagées existent dans des domaines transversaux : promotion de l'égalité femmes-hommes, culture, sport, tourisme, promotion des langues régionales, éducation populaire (article L. 1111-4 du CGCT). Ces compétences permettent à chaque échelon d'agir selon sa pertinence territoriale, sans exclusivité.
La loi MAPTAM de 2014 a institué le principe de « chef de file » : pour chaque compétence partagée, une collectivité est désignée comme coordonnatrice. La région est chef de file du développement économique, de l'enseignement supérieur, de la biodiversité ; le département chef de file de l'action sociale, de la prévention spécialisée, de l'autonomie ; la commune ou l'intercommunalité chef de file de la politique de la ville, de l'action culturelle de proximité.
La commune et son maire : exécutif local et représentant de l'État
La France compte 34 875 communes au 1er janvier 2025, soit une commune pour environ 1 950 habitants en moyenne. Le maire est élu parmi les conseillers municipaux lors de la première séance suivant les élections. Il exerce un double rôle : agent exécutif de la collectivité (il exécute les décisions du conseil, prépare le budget, gère le patrimoine, représente la commune en justice) et représentant de l'État (sous l'autorité du préfet pour l'ordre public, sous l'autorité du procureur comme officier d'état civil et de police judiciaire).
Cette dualité caractérise l'organisation administrative française : le maire est chef de l'exécutif local, responsable devant son conseil, et agent de l'État chargé d'appliquer les lois sur le territoire communal. Il publie les lois, organise les élections, tient l'état civil, délivre les autorisations d'urbanisme au nom de la commune dans le respect du code de l'urbanisme.
Pouvoirs de police du maire
Le maire assure le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (article L. 2212-2 du CGCT). Il prend des arrêtés municipaux (circulation, stationnement, déchets, animaux dangereux, baignades, affichage, funérailles). La loi engagement et proximité du 27 décembre 2019 a renforcé ces pouvoirs : astreintes financières en cas de non-respect d'une décision de fermeture d'un ERP ou de mise en conformité. Un arrêté municipal peut être contesté par recours gracieux (maire), recours hiérarchique (préfet) ou recours contentieux (tribunal administratif) dans un délai de deux mois.
La police municipale (environ 3 500 communes) agit sous l'autorité du maire pour la surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité. Les agents sont des agents de la force publique, assermentés, armés ou non. Ils verbalisent les infractions au code de la route, aux arrêtés municipaux, aux règlements des parcs. Ils ne peuvent pas constater les crimes et délits relevant de la police judiciaire.
Le conseil municipal, composé du maire, des adjoints et des conseillers, règle par ses délibérations les affaires de la commune (article L. 2121-29 du CGCT). Il vote le budget, crée les services publics, élabore le PLU, élit le maire. Il se réunit au moins une fois par trimestre, séances publiques. Le nombre de conseillers varie selon la population : de 7 (moins de 100 habitants) à 69 (communes de 300 000 habitants et plus). Paris, Lyon et Marseille relèvent d'un régime particulier (loi PLM) : le Conseil de Paris compte 163 membres. Les adjoints reçoivent délégation pour exercer une partie des fonctions du maire (état civil, urbanisme, affaires scolaires, action sociale).
Le budget communal repose sur des recettes propres (taxes foncières, taxe d'habitation sur résidences secondaires, CFE) et des dotations de l'État (DGF, DSU, DSR, DPOL). La commune gère les écoles maternelles et élémentaires (bâtiments, ATSEM, cantines, périscolaire), l'état civil, le cimetière, la voirie, l'éclairage public, l'eau et l'assainissement (sauf transfert à l'intercommunalité), l'action sociale de proximité (CCAS), la police administrative.
L'intercommunalité : EPCI, communautés et métropoles
L'intercommunalité désigne les formes de coopération entre communes. Elle permet de se regrouper au sein d'EPCI pour deux objectifs : gestion commune de services locaux (intercommunalité associative, sans fiscalité propre : environ 8 000 structures syndicales au 1er janvier 2026, principalement des SIVU, SIVOM et syndicats mixtes) ou conduite collective de projets de développement (intercommunalité fédérative, avec fiscalité propre : 1 252 EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2026). Seules 4 communes métropolitaines ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre (îles d'Yeu, Ouessant, Sein, Bréhat). Cette couverture quasi-totale résulte d'une politique volontariste depuis la loi Chevènement de 1999, accélérée par la loi NOTRe de 2015.
L'intercommunalité fédérative repose sur la solidarité financière : les communes contribuent au budget de l'EPCI selon leur potentiel fiscal, et l'EPCI reverse des attributions de compensation. La fiscalité propre (taxe foncière, CFE, taxe d'habitation sur résidences secondaires, taxe de séjour) donne aux EPCI une autonomie budgétaire pour mener des projets d'envergure : zones d'activité, transport urbain, piscines, médiathèques, maisons de santé pluriprofessionnelles.
Les principales catégories d'EPCI à fiscalité propre :
- Communauté de communes : seuil de 5 000 habitants (15 000 depuis la loi NOTRe), compétences obligatoires : développement économique, aménagement de l'espace, protection de l'environnement, politique du logement. Forme la plus répandue (987 au 1er janvier 2026), adaptée aux territoires ruraux et périurbains.
- Communauté d'agglomération : seuil de 50 000 habitants (15 000 pour le pôle central), compétences élargies : transport urbain, politique de la ville, accueil des gens du voyage (230 au 1er janvier 2026).
- Communauté urbaine : seuil de 250 000 habitants, compétences les plus larges parmi les communautés (14 au 1er janvier 2026). Elle exerce de plein droit voirie, eau, assainissement, déchets sans rétrocession aux communes.
- Métropole : seuil de 400 000 habitants (sauf dérogations), compétences de région et de département sur son territoire (ex. Métropole de Lyon, Grand Paris, Aix-Marseille-Provence). Elle se substitue au département et à la région pour de nombreuses compétences (collèges, lycées, voirie départementale, action sociale, développement économique, transports). Il existe 21 métropoles au 1er janvier 2026.
Les conseillers communautaires représentent les communes au sein des organes délibérants. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, ils sont élus au suffrage universel direct via fléchage lors des élections municipales. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, ils sont désignés par le conseil municipal. Le nombre de sièges par commune est proportionnel à sa population, avec un minimum de 1 siège et un maximum pour éviter l'hégémonie de la commune centre.
Le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux EPCI, prévu pour 2020, a été reporté au 1er janvier 2026 par la loi 3DS de février 2022, avec possibilité de délégation aux communes. Ce transfert fera des EPCI les gestionnaires quasi-exclusifs du cycle de l'eau, avec des enjeux majeurs d'investissement (renouvellement réseaux, mise aux normes stations d'épuration, adaptation climatique).
Le préfet : représentant de l'État et contrôle de légalité
Le préfet est le représentant de l'État dans le département (et dans la région pour le préfet de région). Il représente le Premier ministre et chaque ministre, met en œuvre les politiques nationales, dirige les services déconcentrés de l'État (DDT, DREAL, DREETS, DDCS, etc.), et est responsable de l'ordre public, de la sécurité et de la police des étrangers. Il est nommé en conseil des ministres sur proposition du Premier ministre et du ministre de l'Intérieur. Le préfet de département est le chef direct de l'administration départementale de l'État ; il a autorité sur les directeurs départementaux des services déconcentrés.
Depuis la loi du 2 mars 1982, le préfet n'exerce plus de tutelle sur les collectivités. Son contrôle de légalité s'exerce a posteriori : il défère les actes qu'il estime illégaux au tribunal administratif, qui apprécie s'il doit en prononcer l'annulation. Ce contrôle porte sur les délibérations des assemblées délibérantes (conseils municipaux, départementaux, régionaux, communautaires) et sur les arrêtés des exécutifs (maires, présidents). Le préfet dispose d'un délai de deux mois à compter de la transmission de l'acte pour le déférer. Il peut aussi saisir le tribunal administratif en référé pour faire suspendre l'exécution d'un acte manifestement illégal et portant une atteinte grave et immédiate à l'intérêt public.
Le décret du 8 avril 2020 avait reconnu un droit de dérogation dans plusieurs domaines limitativement énumérés (urbanisme, environnement, action sociale, activités sportives et associatives, etc.) ; le décret n° 2025-724 du 30 juillet 2025 élargit ce pouvoir de dérogation à toutes les matières relevant de normes arrêtées par l'administration de l'État. Ce « droit de dérogation » permet au préfet de région ou de département de s'écarter de ces normes pour prendre des décisions non réglementaires relevant de sa compétence, dans un but d'allègement des démarches administratives, de réduction des délais ou d'accès aux aides publiques, sous réserve d'un motif d'intérêt général et de circonstances locales le justifiant.
Le préfet de région est le préfet du département chef-lieu. Il a autorité sur les préfets des autres départements de la région (sauf matières spécifiques relevant d'autres ministres) et coordonne l'action territoriale de l'État. Il préside la conférence régionale de l'administration, instance de coordination des services déconcentrés. Il est le représentant du Premier ministre dans la région pour la mise en œuvre des contrats de plan État-région, la politique d'aménagement du territoire, la gestion des fonds européens. Il assure le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR), qui coordonne l'action de l'État en région.
En cas de crise (catastrophe naturelle, accident industriel, épidémie, attentat), le préfet est le directeur des opérations de secours (DOS). Il mobilise les moyens de l'État (sécurité civile, forces de l'ordre, services de santé) et coordonne l'action des collectivités. Il peut prendre des mesures de police administrative spéciales (couvre-feu, évacuation, réquisition de biens et de personnes) pour protéger la population.
Décentralisation : histoire et réformes récentes
La décentralisation désigne le transfert de compétences et de moyens de l'État vers les collectivités territoriales. Trois actes majeurs ont structuré ce processus depuis 1982 :
- Acte I (1982-1983) : lois Defferre, transfert de blocs de compétences (éducation, santé, action sociale, urbanisme, équipements), interdiction de tutelle remplacée par un contrôle de légalité a posteriori, compensation financière des charges transférées (principe constitutionnel). Création des régions comme collectivités territoriales (loi 1982), élection des conseillers régionaux au suffrage universel direct (1986).
- Acte II (2003-2004) : révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (article 1er : « son organisation est décentralisée », article 72-1 : droit de pétition et référendum local, article 72 : droit de déroger à titre expérimental aux dispositions régissant l'exercice des compétences, article 72-2 : autonomie financière et compensation des transferts de compétences), clause de compétence générale étendue à tous les échelons, Charte européenne de l'autonomie locale ratifiée en 2007.
- Acte III (2010-2015) : réforme 2010 (clarification des compétences, chef de file, suppression de la taxe professionnelle), loi MAPTAM 2014 (création des métropoles, conférences territoriales), loi NOTRe 2015 (spécialisation départements/régions par suppression de la clause générale, renforcement intercommunalité avec seuil 15 000 habitants, transfert obligatoire eau/assainissement aux EPCI, nouvelles compétences régions : développement économique, lycées, transports interurbains, formation professionnelle, gestion fonds européens).
La loi 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration, simplification) de février 2022 assouplit le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux EPCI (report au 1er janvier 2026, possibilité de délégation aux communes). Elle crée un « droit à la différenciation » : les collectivités peuvent demander l'adaptation de normes nationales à leurs spécificités (montagne, littoral, outre-mer, ruralité). Elle renforce la déconcentration et simplifie en facilitant les fusions de communes (communes nouvelles) et les transferts de compétences entre échelons.
Le financement des collectivités repose sur quatre piliers : fiscalité propre (taxes foncières, CFE, CVAE, taxe de séjour), dotations de l'État (DGF, DSU, DSR, DPOL, DETR, DSIL), emprunts, recettes de services publics (eau, déchets, stationnement, cantines). La réforme de la fiscalité locale (suppression de la taxe d'habitation sur résidences principales, transformation de la CVAE) modifie l'autonomie financière. La clause de compensation constitutionnelle oblige l'État à financer les nouvelles charges qu'il impose aux collectivités.
Démocratie locale : élections et participation
Les conseillers municipaux, départementaux, régionaux et communautaires sont élus pour six ans au suffrage universel direct. Depuis la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025, le scrutin de liste paritaire proportionnel à deux tours (avec prime majoritaire de 50 % des sièges à la liste arrivée en tête) s'applique dans toutes les communes, y compris celles de moins de 1 000 habitants, où le panachage n'est plus possible. Parité obligatoire sur les listes : alternance homme-femme pour les élections municipales, binômes homme-femme obligatoires pour les élections départementales et régionales. Le non-respect de la parité entraîne l'inéligibilité de la liste.
Les élections municipales et communautaires ont lieu le même jour (mars tous les six ans). Le conseil départemental est renouvelé dans son intégralité tous les six ans, au scrutin binominal à deux tours par canton (binômes femme-homme). Les élections régionales se tiennent au niveau régional (listes régionales avec sections départementales). Le taux de participation aux élections municipales tourne autour de 60-65 %, plus faible aux départementales et régionales (40-50 %).
Outils de démocratie locale : référendum local (article 72-1 de la Constitution), consultation locale, conseils de quartier, commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL), budgets participatifs. Le référendum local peut être organisé à l'initiative du conseil municipal, départemental ou régional, sur une affaire relevant de sa compétence. Il n'est pas contraignant (avis consultatif) sauf disposition législative contraire. La consultation locale permet de recueillir l'avis des habitants sur un projet précis (aménagement, dénomination de voirie, implantation d'équipement).
Le conseil municipal siège en séances publiques (au moins une par trimestre), accessibles à tout citoyen. L'ordre du jour est affiché en mairie et publié sur le site internet de la commune. Les délibérations sont publiques, les procès-verbaux consultables. Les commissions municipales (finances, urbanisme, affaires sociales, culture) préparent les débats en amont.
La participation citoyenne s'inscrit dans une démarche de transparence : données ouvertes (open data) obligatoires pour les collectivités territoriales d'au moins 3 500 habitants employant au moins 50 agents en équivalent temps plein (loi Lemaire 2016), publication des comptes administratifs, des marchés publics, des subventions. Les pétitions locales (article L. 1112-15 du CGCT) permettent aux électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour du conseil municipal.
Questions fréquentes
Quelle est la différence entre une collectivité territoriale et une collectivité locale ?
Juridiquement, seul le terme « collectivité territoriale » figure dans la Constitution depuis la révision de 2003. L'expression « collectivité locale » reste utilisée dans le langage courant mais n'a plus de fondement juridique. Les deux désignent la même réalité : communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et d'outre-mer.
Qui décide de la création d'une école maternelle ou élémentaire ?
Le conseil municipal est compétent pour créer des écoles maternelles et élémentaires publiques, après avis du représentant de l'État dans le département (article L. 2121-29 du CGCT). La commune en assure la gestion (bâtiments, personnel non enseignant, fonctionnement).
Peut-on contester un arrêté du maire ?
Oui. Trois voies : recours gracieux auprès du maire (délai 2 mois), recours hiérarchique auprès du préfet (délai 2 mois), recours contentieux devant le tribunal administratif (délai 2 mois à compter de la publication ou de la notification). Le recours contentieux ne suspend pas l'arrêté ; pour l'urgence, saisir le juge des référés.
Qu'est-ce qu'un EPCI à fiscalité propre ?
Un établissement public de coopération intercommunale doté de recettes fiscales directes (taxe foncière, cotisation foncière des entreprises, taxe d'habitation sur résidences secondaires). Il en existe 1 252 au 1er janvier 2026 (dont communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles). Ils exercent des compétences obligatoires et facultatives définies par la loi et les statuts.
Quel est le rôle du préfet vis-à-vis des maires ?
Le préfet exerce un contrôle de légalité a posteriori sur les actes des maires et des conseils municipaux. Il peut déférer un acte au tribunal administratif s'il l'estime illégal. Il ne donne pas d'instructions aux maires dans l'exercice de leurs fonctions communales (libre administration), mais il est leur supérieur hiérarchique pour les missions d'État (organisation des élections, état civil, police des étrangers).
Combien y a-t-il de communes en France ?
Au 1er janvier 2025, la France compte 34 875 communes selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL). Ce nombre représente près de 40 % de l'ensemble des communes de l'Union européenne.
Quelles sont les compétences obligatoires d'une communauté de communes ?
Développement économique (zones d'activité), aménagement de l'espace (schéma de cohérence territoriale), protection et mise en valeur de l'environnement (collecte des déchets, assainissement), politique du logement (programme local de l'habitat). D'autres compétences peuvent être transférées par les communes membres.
Sources
- Vie-publique.fr - Qu'est-ce qu'une collectivité territoriale ou collectivité locale ?
- Vie-publique.fr - Quelles sont les catégories de collectivités territoriales dites de droit commun ?
- Vie-publique.fr - Quelle répartition des compétences entre collectivités après la loi NOTRe ?
- Vie-publique.fr - Quelles sont les fonctions d'un maire ?
- Vie-publique.fr - Quel est le rôle du conseil municipal ?
- Vie-publique.fr - Qu'est-ce que l'intercommunalité ?
- Vie-publique.fr - Quelle est la fonction d'un préfet ?
- Insee - Définition : Collectivité territoriale
- Collectivités-locales.gouv.fr - Portail officiel des collectivités (chiffres 2025)
- Légifrance - Constitution du 4 octobre 1958 (article 72)